RESEARCH CORNER #2 2026

Penulis: Lukas Setio Adi, Daffa Dhiya Ulhaqza Lagoputri, Ayalla Handi Cahaya Salsabila, Nabilla Alya Keysandra | Korektor: Annisa Trinoprianti Azemia

6/26/202618 min read

Mengkaji Efektivitas Alokasi Anggaran Pendidikan dalam Mewujudkan Perlindungan Hukum dan Kesejahteraan Guru Honorer di Indonesia

Pendahuluan

Pendidikan merupakan hak dasar setiap warga negara yang dijamin oleh negara untuk mencerdaskan kehidupan bangsanya sebagaimana tercantum dalam Pasal 31 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (“UUD NRI 1945”). Dalam rangka mewujudkan tujuan tersebut, ketersediaan dan kualitas tenaga pendidik menjadi faktor yang sangat menentukan keberhasilan penyelenggaraan pendidikan. Tenaga pendidik memegang peran sentral dalam memastikan terselenggaranya pendidikan yang efektif dan berkualitas. Di antara berbagai kategori tenaga pendidik, guru honorer turut memberikan kontribusi yang signifikan dalam menopang penyelenggaraan pendidikan. Keberadaan guru honorer, baik di sekolah negeri maupun swasta, memiliki peran penting dalam mengatasi keterbatasan jumlah guru tetap serta menunjang keberlangsungan proses belajar-mengajar. Faktanya, beban kerja yang diemban guru honorer tidak jauh berbeda dengan guru yang berstatus Aparatur Sipil Negara (“ASN”), baik dari sisi mengajar, tanggung jawab administratif, dan tuntutan kualitas pengajaran. Peran penting tersebut semestinya juga tecermin dalam besarnya perhatian negara terhadap kesejahteraan guru honorer, khususnya melalui alokasi anggaran pendidikan yang selama ini menjadi salah satu komitmen utama pemerintah.

Meskipun negara telah mengalokasikan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20% dari APBN dan APBD sesuai amanat Pasal 31 ayat (4) UUD NRI 1945 dan Pasal 49 ayat (1) Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional (“UU Sisdiknas”), kenyataannya komitmen tersebut belum menyentuh kesejahteraan guru honorer. Survei Institute for Demographic and Poverty Studies (IDEAS) pada tahun 2024 menunjukkan bahwa 74% guru honorer masih berpenghasilan kurang dari Rp2.000.000 per bulan sehingga belum mampu memenuhi standar kebutuhan hidup yang layak. Kondisi ini tidak lepas dari tidak adanya jaminan pemberian gaji bagi guru honorer dalam ketentuan yang berlaku, mengingat Pasal 49 ayat (2) UU Sisdiknas hanya menjamin gaji guru yang diangkat oleh pemerintah melalui APBN. Ditambah lagi, kebijakan pemerintah dalam menaikkan Tunjangan Profesi Guru (TGP) sejak tahun 2025 baru menjangkau guru non-ASN yang telah memiliki sertifikat Pendidikan Profesi Guru (PPG), sehingga mayoritas guru honorer yang belum tersertifikasi tetap tidak mendapatkan jaminan kesejahteraan tersebut.

Permasalahan ini diperparah dengan ketidakjelasan status hukum guru honorer, karena Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara (“UU ASN”) hanya mengenal 2 (dua) kategori pegawai pemerintah, yaitu Pegawai Negeri Sipil (“PNS”) dan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (“PPPK”). Akibatnya sebagian besar guru honorer yang berada di luar kedua kategori tersebut tidak memiliki status kepegawaian yang jelas serta hanya bekerja berdasarkan surat keputusan kepala sekolah atau kepala daerah tanpa kepastian hubungan kerja maupun jaminan sosial yang setara dengan ASN. Perlindungan hukum bagi guru honorer tidak lepas dari pemenuhan hak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak sebagaimana terjamin di dalam Pasal 27 ayat (2) UUD NRI 1945. Sejalan dengan itu, Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen (“UU Guru dan Dosen”) juga menegaskan bahwa guru berhak memperoleh penghasilan di atas kebutuhan hidup minimum serta jaminan kesejahteraan sosial.

Pertanyaan yang kemudian muncul adalah mengapa komitmen anggaran pendidikan sebesar 20% dari APBN dan APBD tiap tahunnya belum banyak berdampak pada perbaikan kesejahteraan guru honorer, padahal mereka berperan langsung dalam penyelenggaraan pendidikan. Apakah ketidaksesuaian tersebut disebabkan karena belum adanya kepastian hukum mengenai status hukum guru honorer, ataukah juga dipengaruhi oleh distribusi anggaran yang belum tepat sasaran. Permasalahan ini semakin penting untuk dikaji mengingat rencana penghapusan status guru honorer pada akhir tahun 2026 masih menyisakan ketidakpastian mengenai kesejahteraan mereka selama masa transisi. Oleh karena itu, perlu untuk dikaji bagaimana status pengaturan terkait guru honorer, kebijakan anggaran pendidikan, dan peran pemerintah dalam mempengaruhi perlindungan dan kesejahteraan mereka.

Bagaimana Kejelasan Status Hukum dan Jaminan Kesejahteraan bagi Guru di Indonesia?

Secara yuridis, Pasal 1 angka 1 Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon PNS menjelaskan bahwa, Tenaga Honorer adalah seseorang yang diangkat oleh pejabat pembina kepegawaian atau pejabat lain dalam pemerintahan untuk melaksanakan tugas tertentu pada instansi pemerintah atau yang penghasilannya menjadi beban APBN dan APBD. Jika dikaitkan dengan dunia pendidikan, berdasarkan Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen, Guru adalah pendidik profesional dengan tugas utama mendidik, mengajar, membimbing, mengarahkan, melatih, menilai, dan mengevaluasi peserta didik pada pendidikan anak usia dini jalur pendidikan formal, pendidikan dasar, dan pendidikan menengah. Selain itu, ada juga guru non-PNS yang mengajar di sekolah negeri, diangkat oleh pemerintah pusat atau daerah, dan menerima gaji dari APBN atau APBD, dapat disebut sebagai guru honorer. Jauh sebelum aturan mengenai ASN disahkan melalui Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang ASN, urusan mengenai tenaga honorer ini secara sejarah masih mengikuti aturan umum dalam Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan.

Perubahan tersebut dikukuhkan berdasarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang ASN. Dalam Pasal 1 Angka 4 dinyatakan bahwa sebutan tenaga honorer kini dialihkan menjadi PPPK, yaitu warga negara Indonesia yang memenuhi syarat tertentu, yang diangkat berdasarkan perjanjian kerja untuk jangka waktu tertentu dalam rangka melaksanakan tugas pemerintahan. Melalui pembaruan regulasi ini, aturan yang berlaku fokus mengikat para guru honorer yang secara resmi diangkat pemerintah untuk mengajar di sekolah-sekolah negeri yang terdiri dari berbagai syarat. Jika merujuk pada definisinya, guru honorer yang mengabdi di bawah naungan lembaga pemerintah tersebut otomatis masuk ke dalam kelompok profesi ASN. Dalam Pasal 6 UU 5/2014 juga dinyatakan bahwa yang termasuk ke dalam ASN adalah PNS dan PPPK. Kendati regulasi formal telah memetakan status kepegawaian secara jelas, implementasi di lapangan justru memunculkan dualisme kedudukan guru yang jauh lebih kompleks. Kompleksitas ini pada akhirnya berimplikasi langsung terhadap pemenuhan hak finansial para guru.

Jika merujuk pada hak finansial tersebut, melalui Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen, dalam Pasal 14 ayat (1) huruf a menjelaskan bahwa guru berhak memperoleh penghasilan di atas kebutuhan hidup minimum dan jaminan kesejahteraan sosial. Penghasilan tersebut dirinci kembali pada Pasal 15 ayat (1) UU 14/2005 yang meliputi gaji pokok, tunjangan yang melekat pada gaji, serta penghasilan lain berupa tunjangan profesi, tunjangan fungsional, tunjangan khusus, dan maslahat tambahan yang terkait dengan tugasnya sebagai guru yang ditetapkan dengan prinsip penghargaan atas dasar prestasi. Terkait mekanisme pembayaran, Pasal 15 ayat (2) UU 14/2005 menguraikan bahwa guru yang diangkat oleh satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh Pemerintah atau pemerintah daerah diberi gaji sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Sementara itu, Pasal 15 ayat (3) UU 14/2005 menegaskan bahwa guru yang diangkat oleh satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh masyarakat diberi gaji berdasarkan perjanjian kerja atau kesepakatan kerja bersama. Namun pada realitasnya, implementasi hak-hak ini sangat bergantung pada status kepegawaian mereka.

Ketimpangan status tersebut terlihat jelas pada perbedaan hak antara guru PNS, PPPK, dan guru honorer. Berdasarkan Pasal 21 Ayat (6) UU ASN, guru PNS memiliki posisi paling aman karena berhak atas jaminan pensiun dan hari tua di samping tunjangan profesi resmi. Sementara itu, bagi guru PPPK, hak dan jaminan fasilitas kerja mereka sebenarnya hampir setara dengan PNS, tetapi dengan skema masa kerja yang terikat kontrak berkala. Kondisi ini berbanding terbalik dengan nasib guru honorer yang pengangkatannya di luar sistem ASN karena kestabilan kerja mereka tidak dijamin oleh negara. Akibatnya, kelompok pengajar honorer ini kerap menghadapi masalah kesejahteraan yang serius lantaran tidak mendapatkan kepastian atas jaminan kesehatan maupun tunjangan penunjang profesi lainnya.

Bagaimana Efektivitas Alokasi Anggaran Pendidikan Nasional terhadap Keadilan dan Kesejahteraan bagi Guru Honorer di Indonesia?

Konstitusi Indonesia mewajibkan minimal 20% dari APBN dan APBD dialokasikan untuk penyelenggaraan pendidikan nasional. Hal ini tidak hanya sebatas menyatakan besaran anggaran pendidikan, tetapi juga sebagai pengakuan komitmen bagi Indonesia bahwa pendidikan merupakan salah satu tonggak berdiri bagi masyarakat karena pendidikan memegang peranan penting dalam menentukan kualitas sumber daya manusia.

Secara faktual, pada alokasi anggaran pendidikan, terdapat pecahan untuk berbagai lapisan prioritas dan birokrasi. Berdasarkan Informasi APBN Tahun Anggaran 2025 oleh Kemenkeu, alokasi anggaran pendidikan kian meningkat sejak tahun 2023, mencapai angka Rp724,3 triliun di Tahun 2025. Dengan rincian sejumlah Rp 297,2 triliun melalui Belanja Pemerintah Pusat, sejumlah 347,1 triliun melalui Transfer ke Daerah, serta sejumlah Rp80 triliun melalui pembiayaan. Bahkan berdasarkan Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 118 Tahun 2025 tentang Rincian APBN Tahun Anggaran 2026, alokasi anggaran pendidikan nasional ditetapkan sebesar Rp769,09 triliun. Dengan besaran porsi berdasarkan lembaga sejumlah Rp470,4 triliun justru paling besar diberikan kepada Badan Gizi Nasional sejumlah Rp223 triliun, sangat jauh jika dibandingkan dengan Kemendikdasmen yaitu sejumlah Rp56 triliun, Kemdiktisaintek yaitu sejumlah Rp61 triliun, dan Kemenag yaitu sejumlah Rp75 triliun, sementara besaran porsi Transfer ke Daerah sejumlah 264,6 triliun di dalamnya mencakup dana Bantuan Operaeional Satuan Pendidikan (BOSP) yaitu sejumlah Rp59,29 triliun yang pecahannya nanti menjadi sumber upah guru honorer, kemudian yang terakhir terdapat pembagian berdasarkan pembiayaan yang mendapat bagian sebesar 34 Triliun. Kondisi ini menunjukkan adanya ketimpangan dalam pembagian anggaran pendidikan sehingga menimbulkan sebuah ironi. Meskipun secara nominal alokasi pendidikan telah memenuhi ketentuan minimal 20% APBN, masuknya program-program non-akademik ke dalam pos anggaran pendidikan berpotensi mengurangi porsi anggaran yang seharusnya difokuskan untuk mendukung penyelenggaraan pendidikan, termasuk peningkatan kesejahteraan dan kualitas tenaga pendidik.

Upah honor guru tidak memiliki pos anggaran yang mandiri, hal inilah yang mengakibatkan tidak terjaminnya kehidupan yang layak bagi guru honorer karena kecilnya jatah upah mereka. Pada umumnya, upah guru honorer diambil dari sisa-sisa dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS) yang pada Tahun 2025 mendapat alokasi anggaran sejumlah Rp53,49 Triliun berdasarkan Kemenkeu dalam Buku II Nota Keuangan Tahun Anggaran 2025. Sementara itu, berdasarkan Permendikdasmen No. 8 Tahun 2026 tentang Petunjuk Teknis Pengelolaan Dana Bantuan Operasional Satuan Pendidikan, alokasi untuk anggaran dana BOS pada Tahun 2026 tidak lebih dari 20% dari keseluruhan jumlah alokasi dana BOS Reguler untuk Satuan Pendidikan negeri dan tidak lebih dari 40% dari keseluruhan jumlah alokasi dana BOS Reguler untuk Satuan Pendidikan oleh masyarakat, seluruh jumlah ini berasal dari hasil pembagian alokasi anggaran Bantuan Operasional Satuan Pendidikan (BOSP) sebesar Rp59,29 Triliun. Menjelaskan bahwa walaupun dana BOS dapat digunakan untuk pemberian upah honorarium, porsinya masih sangat terbatas karena dana tersebut masih harus dibagi untuk kebutuhan dasar sekolah lainnya. Kondisi ini diperparah dengan fakta bahwa anggaran Dana BOS dihitung berdasarkan jumlah peserta didik, akibatnya sekolah-sekolah di daerah 3T (Tertinggal, Terdepan, Terluar) atau sekolah berukuran kecil dengan murid yang sedikit, sudah pasti menerima alokasi dana BOS yang lebih rendah sehingga berdampak langsung pada pembayaran upah bagi guru honorer yang tentu cenderung mendapatkan upah lebih rendah dibandingkan dengan sekolah yang memiliki jumlah peserta didik lebih banyak.

Rendahnya alokasi anggaran tentu berdampak pada kesejahteraan guru honorer. Pada survei yang dilakukan oleh Lembaga Riset Institute for Demographic and Poverty Studies (IDEAS) dan GREAT Edunesia Dompet Dhuafa mengenai kesejahteraan guru di Indonesia tahun 2024, Peneliti IDEAS, Muhammad Anwar menyoroti bahwa guru honorer/kontrak tergolong kurang sejahtera, dengan 74% berpenghasilan di bawah Rp2 Juta per bulan dan 20,5% diantaranya bahkan kurang dari Rp500 Ribu. Kondisi ini dengan jelas menegaskan bahwa permasalahan guru honorer merupakan salah satu indikasi lemahnya tata kelola pendidikan di Indonesia, khususnya dalam hal perlindungan dan kesejahteraan tenaga pendidik non-ASN. Terdapat sejumlah kelemahan yang perlu segera diperbaiki, termasuk efektivitas pemberian gaji dan tunjangan, kebijakan ketenagakerjaan, serta ketersediaan fasilitas yang memadai untuk menunjang kinerja guru dalam proses pembelajaran. Padahal tidak bisa dipungkiri bahwa sistem pendidikan nasional masih sangat bergantung pada tenaga guru honorer yang bukan merupakan Aparatur Sipil Negara (ASN) ataupun PPPK. Kebijakan mengenai alokasi anggaran pendidikan ini jelas melanggar hak normatif guru dalam Pasal 14 ayat (1) UU No. 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen yang menjelaskan bahwa guru wajib memperoleh penghasilan di atas kebutuhan hidup minimum beserta jaminan kesejahteraan sosial. Semakin diperjelas dengan negara yang masih saja memanfaatkan tenaga profesional dari guru honorer tanpa pemberian upah layak, barangkali sejalan dengan itu kebijakan mengenai anggaran pendidikan yang sekali lagi gagal dalam memenuhi keadilan sosial dan pemerataan kesejahteraan.

Dampak Ketidakpastian Status Hukum Terhadap Kehidupan Sosial Dan Ekonomi Guru Honorer

Usaha guru honorer untuk memenuhi kebutuhan keluarganya yang merupakan tanggung jawab mereka adalah upaya untuk mencapai kesejahteraan psikologis (Happy & Wibowo, 2023). Hal tersebut menunjukan kondisi guru honorer di Indonesia yang masih kurang sejahtera juga mampu menimbulkan dampak psikologis bagi guru secara mendalam seperti : Pertama, rasa tidak aman (insecurity) finansial yang muncul kronis akibat ancaman kehilangan pekerjaan seperti yang terjadi di beberapa wilayah. Di Jawa Barat, 466 guru honorer digantikan posisinya guru PPPK oleh sekolah dan 218 guru mengalami pemotongan jam mengajar hingga kurang dari 24 jam. Pengurangan jam kerja tersebut bisa berimplikasi pada pengurangan tunjangan guru. Di Aceh Utara, 3.533 honorer (termasuk guru) diberhentikan per 1 Agustus 2024 dan secara nasional sekitar 4.000 guru honorer dipecat secara sepihak pada Juli 2024 yang disebabkan oleh UU UU Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara (ASN) yang menyatakan honorer, tenaga bakti atau sebutan lainnya hanya bisa dipekerjakan selambat-lambatnya Desember 2024. Kondisi ini semakin diperparah dengan adanya ketidakpastian karier yang dialami oleh guru honorer, hal tersebut diakibatkan oleh adanya dualisme kedudukan guru yang kompleks dengan tiga kelompok status yaitu PNS, PPPK, dan honorer kepala sekolah. Kedua, munculnya beban mental (mental load) yang diakibatkan adanya pengurangan tunjangan guru seperti yang telah dipaparkan, sehingga membuat guru terpaksa mengambil pekerjaan sampingan demi menyambung hidup dan menghadapi masalah hutang. Ditambah lagi, data Otoritas Jasa Keuangan (OJK) mencatat profesi guru mendominasi korban pinjaman online ilegal hingga mencapai 42% yang menunjukkan bahwa guru rela mengupayakan segala cara untuk memperoleh income tambahan.

Dampak sosial guru honorer berupa keterbatasan akses terhadap jaminan sosial yang seharusnya dimiliki tenaga pendidik, termasuk tidak adanya jaminan pensiun dan hari tua yang hanya berhak bagi guru PNS berdasarkan Pasal 21 ayat (6) Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang ASN, ketiadaan jaminan kesehatan, serta tidak memperoleh tunjangan profesi, tunjangan fungsional, tunjangan khusus, dan maslahat tambahan seperti yang diterima PNS dan PPPK. Kesenjangan hak ini melanggar prinsip keadilan sosial yang menuntut adanya kesetaraan hak, pemenuhan kesejahteraan yang layak, serta jaminan perlindungan profesi yang merata tanpa diskriminasi status kepegawaian (UU No. 14/2005; Prinsip Keadilan Sosial).

Dampak ekonomi yang dialami guru honorer sangat memprihatinkan dengan gaji rendah, tidak adanya tunjangan tetap, serta sulitnya memenuhi kebutuhan hidup layak. Berdasarkan riset Federasi Serikat Guru Indonesia (FSGI) dan Ikatan Guru Indonesia (IGI), upah yang diterima sangat timpang berkisar antara Rp250.000 hingga Rp4.200.000 per bulan tergantung kemampuan anggaran daerah dan kebijakan sekolah masing-masing (FSGI-IGI Riset). Wilayah seperti DKI Jakarta, Kota Malang, dan Jawa Barat memang telah mampu memberikan honor di atas Rp2.000.000 hingga setara Upah Minimum Regional (UMR), namun guru honorer di wilayah Tangerang Selatan, Lombok, Lumajang, dan Sumatera Selatan masih ada yang hanya mengantongi Rp 300.000 sampai Rp 900.000 setiap bulannya. Kondisi ekstrem terlihat di Kabupaten Sumba Timur dengan honor hanya Rp150.000 padahal upah minimum daerahnya mencapai Rp2.123.994 per bulan (14 kali lebih kecil), serta di Sumatera Selatan yang upah gurunya berada di bawah pengeluaran rata-rata per kapita sebesar Rp 1.148.738.

Bagaimana Peran Pemerintah dan Lembaga Pendidikan dalam Menjamin Kesejahteraan Guru Honorer?

Peran pemerintah dalam menjamin kesejahteraan guru honorer dapat dilihat dari beberapa hal, diantaranya adalah melalui pembentukan regulasi pengangkatan guru honorer menjadi Aparatur Sipil Negara (“ASN”) atau Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (“PPPK”), dimana mencakup perumusan kebijakan, pengaturan teknis, alokasi anggaran, hingga pelaksanaan seleksi terintegrasi dengan koordinasi lintas kementerian. Sejak 2025 pemerintah juga mengubah mekanisme seleksi dari tes PPPK terpisah menjadi tes Pendidikan Profesi Guru (“PPG”) yang lebih efisien dan terintegrasi di mana guru yang menyelesaikan PPG langsung diangkat menjadi ASN tanpa seleksi tambahan. Pengangkatan guru honorer menjadi ASN melalui PPG ini bertujuan untuk memberikan kepastian status dan kesejahteraan bagi guru honorer yang telah bertahun-tahun mengabdikan diri, menghilangkan tenaga honorer dari instansi pemerintah, meningkatkan kualitas Sumber Daya Manusia publik melalui kompetensi PPG sesuai standar nasional, serta menciptakan proses lebih efisien dan transparan dengan mekanisme terintegrasi, bahkan pemerintah menerima usulan Dewan Perwakilan Rakyat (“DPR”) membentuk satgas bersama lintas kementerian untuk mempercepat pengangkatan langsung guru honorer menjadi PPPK.

Nasib dan kesejahteraan guru honorer sudah semestinya mutlak menjadi tanggung jawab dari Pemerintah Daerah (“Pemda”) karena regulasi terkait dengan hal tersebut sudah diatur sesuai dengan otonomi daerah masing - masing. Hal ini dibuktikan dengan dibuatnya regulasi dan kebijakan pembiayaan bagi para guru honorer yang dibentuk langsung oleh Pemerintah Daerah, terutama melalui Pendapatan Asli Daerah (“PAD”) dan pengelolaan sekolah di bawah kewenangan daerah yang nominal besar kecilnya sangat mempengaruhi fiskal daerah. Dari sisi pengalokasian anggaran, pemda perlu menempatkan kesejahteraan guru honorer sebagai salah satu prioritas dalam APBD. Anggaran ini dapat dialokasikan melalui belanja pegawai tidak tetap, bantuan operasional pendidikan daerah, atau skema pendanaan lain yang sesuai dengan aturan. Selain itu, pemda juga harus menyesuaikan alokasi tersebut dengan kemampuan fiskal daerah, jumlah guru honorer yang ada, kebutuhan sekolah, dan ketentuan penggunaan dana pendidikan agar tidak menimbulkan masalah administratif. Seperti hal nya di Sumatera Barat terjadi bahwa gaji guru honorer SMA/SMK tidak tersedia pada pos belanja langsung APBD, sehingga pembayarannya ditutup dari pos lain seperti belanja modal dinas pendidikan. Ini menunjukkan adanya masalah tata kelola anggaran daerah untuk honorer sehingga diperlukan adanya pemrioritasan pengalokasian anggaran bagi guru honorer dalam APBD. Pemda juga berperan dalam mengawasi penggunaan anggaran agar dana yang sudah dialokasikan benar-benar digunakan untuk meningkatkan kesejahteraan guru honorer. Pengawasan ini mencakup pendataan guru honorer secara akurat, penetapan skala prioritas, serta evaluasi terhadap efektivitas kebijakan yang sudah dijalankan. Dukungan ini juga diperkuat oleh pandangan Kemenko PMK yang menyebut masih banyak guru honorer yang upahnya di bawah standar regional, sehingga pemerintah mendorong pemanfaatan sumber pendanaan yang lebih luas, termasuk dana desa, untuk membantu insentif guru honorer. Dengan demikian, peran pemda tidak hanya sebatas menyalurkan dana, tetapi juga memastikan bahwa kebijakan anggaran tersebut mampu memberikan kepastian kerja, meningkatkan motivasi guru, dan pada akhirnya mendukung mutu pendidikan di daerah.

Pada satu sisi, jelas bahwa Lembaga Pendidikan seperti Yayasan atau Sekolah berperan dan bertanggung jawab secara langsung dalam kepastian kerja bagi guru honorer. Peran ini diwujudkan lembaga pendidikan contohnya melalui ketua yayasan untuk memberi perlindungan lebih dengan mengangkat pendidik sebagai Guru Tetap Yayasan (GTY), dalam kewenangannya berasal dari Permendikdasmen No. 11 Tahun 2025, yang menyatakan bahwa Guru dapat diberi tugas kedinasan/penugasan mengenai tugas dan kewenangannya pada bidang pendidikan oleh kepala Dinas, kepala satuan pendidikan, atau ketua yayasan. Perlu diperhatikan bahwa pengangkatan dan penempatan guru di satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh masyarakat dilakukan oleh penyelenggara pendidikan atau satuan pendidikan itu sendiri, dengan didasarkan pada perjanjian kerja atau kesepakatan kerja bersama. Maka dari itu, kepastian hukum bagi guru honorer bergantung pada ketersediaan bukti perjanjian dan sejauh mana para pihak memahami aspek hukumnya. Perlu pemberian salinan kontrak kepada guru, pelaksanaan perjanjian berdasarkan itikad baik, serta adanya koordinasi antara Dinas Pendidikan dan instansi ketenagakerjaan untuk merumuskan pedoman perlindungan hubungan kerja bagi guru honorer agar tercipta keadilan hukum bagi tenaga pendidik. Perlindungan lain yang dapat diberikan oleh yayasan yaitu jaminan sosial secara penuh bagi guru honorer, seperti mendaftarkan guru ke BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan yang diamanatkan oleh Pasal 15 ayat (1) Undang-undang Nomor 24 Tahun 2011.

Sementara di sisi lainnya, kesejahteraan guru honorer sangat fluktuatif karena jatah upah mereka sangat bergantung pada kesehatan keuangan dan besaran sumber dana melalui Sumbangan Pembinaan Pendidikan (SPP) ataupun donatur. Pada Yayasan yang berskala besar dengan sumber dana yang stabil dengan dilakukannya subsidi silang dari keseluruhan pemasukkan untuk menutup biaya operasional, memberi pendidikan gratis pada siswa miskin, dan memberi upah honorarium yang setara bahkan di atas upah minimum untuk guru honorer. Sebaliknya, Yayasan ataupun sekolah swasta berskala kecil yang memiliki sumber dana terbatas sehingga upah honorarium guru tidak jauh berbeda dengan sekolah negeri. Dalam hal ini, hadir juga UU No. 20 Tahun 2023 yang membuat skema besar bernama Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) yang dapat menjamin kesejahteraan dan memberikan perlindungan hukum kepada guru honorer melalui kepastian perjanjian kerja. Namun lagi-lagi pada kenyataannya, jalan keluar ini terbentur oleh pembukaan formasi yang tidak cukup karena Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) yang tidak sanggup dalam mengakomodasi seluruh beban gaji dan tunjangan bagi PPPK baru. Dengan demikian, meski niat untuk menghormati tenaga pendidik telah tertuang dalam regulasi, kenyataan menunjukkan bahwa hak-hak dasar, jaminan kesejahteraan, dan kepastian hukum bagi pendidik belum terpenuhi secara menyeluruh.

Bagaimana Strategi, Solusi, dan Rekomendasi Kebijakan guna Meningkatkan Perlindungan Hukum serta Kesejahteraan Guru Honorer di Indonesia?

Langkah yang dapat dilakukan untuk meningkatkan perlindungan hukum dan kesejahteraan guru honorer salah satunya adalah dengan melalui pengangkatan guru honorer secara bertahap menjadi ASN/PPPK dengan sistem yang transparan dan adil. Dalam pelaksanaanya, pemerintah perlu memperhatikan tidak hanya kemampuan dan kualifikasi guru, tetapi juga lamanya pengabdian dan kebutuhan riil tenaga pendidik di masing-masing daerah. Dengan begitu, kebijakan penempatan guru honorer tidak semata-mata berorientasi pada aspek administratif, tetapi juga memberikan kepastian baru bagi guru honorer yang belum memperoleh formasi.

Di sisi lain, perlindungan terhadap guru honorer juga perlu diperkuat melalui pemberian jaminan sosial, pelayanan kesehatan, dan jaminan hari tua yang memadai meski mereka belum berstatus ASN. Mengingat, peran guru honorer yang tidak jauh berbeda dengan guru ASN dalam pelaksanaan pendidikan, sudah semestinya mereka memperoleh perlindungan yang layak selama menjalankan profesinya. Oleh karena itu, pemerintah pusat dan daerah perlu menjamin keikutsertaan guru honorer dalam program jaminan kesehatan dan ketenagakerjaan serta menyusun skema perlindungan hari tua yang berkelanjutan. Namun, hingga saat ini perlindungan tersebut belum sepenuhnya dirasakan secara merata oleh guru honorer di Indonesia, masih banyak guru honorer yang menerima upah dikisaran Rp300.000 hingga Rp700.000 per bulan sehingga belum mampu memenuhi standar kebutuhan hidup yang layak. Kondisi ini menunjukkan bahwa upaya perlindungan terhadap tenaga pendidik non-ASN masih memerlukan perbaikan yang lebih serius agar regulasi tersebut dapat terealisasi secara konkret.

Hal ini berbanding terbalik dengan kesejahteraan guru honorer di Australia. Di Australia, terdapat guru honorer yang dinamakan Casual Relief Teachers (“CRT”) atau Temporary Teachers, yang kesejahteraannya diatur secara resmi berdasarkan Peraturan Hukum Ketenagakerjaan Federal Australia yaitu Educational Services (Schools) General Award 2020 Pasal 11 dan 12 tentang Sistem Kerja Kasual dan Temporer. Melalui regulasi ini, para pengajar dapat beralih menjadi pegawai tetap melalui program khusus bernama Teacher Employment Priority Scheme (“TEPS”), di mana tanggal prioritas pengangkatan mereka dapat dipercepat hingga 18 bulan untuk setiap akumulasi 50 hari kerja di sekolah negeri New South Wales (“NSW”). Selain menawarkan jam kerja fleksibel dan kesempatan mengajar keliling daerah, guru kasual (harian) mendapatkan upah harian premium yang sudah ditambahkan (loaded) dengan komponen tunjangan cuti sakit serta uang liburan. Sementara itu, bagi guru temporer yang dikontrak minimal empat minggu hingga satu tahun, hak-hak materi mereka dilindungi secara adil karena disetarakan dengan guru tetap melalui sistem gaji tahunan proporsional (pro-rata), lengkap dengan tambahan tunjangan wilayah serta iklim jika ditempatkan di daerah terpencil. Dengan penataan hukum yang sangat rapi ini, sistem pendidikan di sana sukses menjamin mutu hidup para guru non-tetap sekaligus memberikan kepastian karier yang menjanjikan untuk masa depan mereka.

Keberhasilan tata kelola di Australia menunjukkan bahwa perlindungan hukum bagi guru non-tetap seperti guru honorer sangat mungkin diwujudkan. Ketimpangan kesejahteraan yang dialami guru honorer di Indonesia menegaskan perlunya reformasi regulasi nasional, baik dengan mengadopsi prinsip kesetaraan internasional maupun dengan membenahi sistem birokrasi dalam negeri. Oleh karena itu, guna mengatasi kesenjangan tersebut dan menciptakan ekosistem pendidikan yang adil, berikut dirumuskan beberapa rekomendasi kebijakan yang dibagi ke dalam dua pendekatan utama.

  1. Berdasarkan Perbandingan dengan Negara Australia

  1. Pemerintah perlu menerbitkan aturan hukum ketenagakerjaan yang spesifik dan resmi untuk mengatur sistem kerja guru honorer agar hak-hak mereka terlindungi payung hukum yang kuat;

  2. Bagi guru honorer yang dibayar harian, sistem pengupahannya harus dirancang loaded (sudah mencakup/ditambahkan komponen tunjangan cuti sakit dan uang liburan) untuk mengompensasi ketiadaan fasilitas cuti tahunan;

  3. Bagi guru honorer dengan kontrak temporer, hak materi dan fasilitasnya harus disetarakan dengan guru tetap menggunakan sistem gaji tahunan proporsional (pro-rata);

  4. Untuk menjamin pemerataan mutu pendidikan, guru honorer yang bersedia ditempatkan di daerah pelosok atau terpencil wajib mendapatkan tambahan tunjangan wilayah.

  1. Berdasarkan permasalahan yang ada di Indonesia

  1. Menyediakan kepastian upah berkala, fasilitas jaminan kesehatan, serta jaminan sosial yang layak bagi para pengajar;

  2. Memfasilitasi program bimbingan dan pelatihan bersertifikasi bagi guru non-ASN untuk mendongkrak kapasitas serta mutu profesionalisme mereka;

  3. Memberikan jaring pengaman berupa pendampingan hukum dan kejelasan kesepakatan kontrak kerja demi melindungi hak-hak profesi guru honorer;

  4. Menyusun regulasi berskala nasional yang menetapkan standar baku dalam rekrutmen guru honorer di seluruh jenjang sekolah, dengan mempertimbangkan aspek masa kerja, latar belakang akademik, keahlian, dan kompetensi;

  5. Menuntut komitmen bersama antara pemerintah dan penyelenggara sekolah swasta untuk memperbaiki kedudukan status hukum serta taraf hidup guru honorer, terutama dalam ekosistem program sekolah bebas biaya;

  6. Menghadirkan payung hukum khusus yang secara eksplisit melegitimasi dan melindungi eksistensi profesi guru honorer;

  7. Mewajibkan pemerintah pusat maupun daerah untuk tetap mengalokasikan insentif tambahan yang bersumber dari APBN dan APBD di tengah pelaksanaan program sekolah gratis;

  8. Mendorong instansi terkait di tingkat pusat dan daerah agar lebih responsif dalam melakukan pendataan dan memasukkan seluruh guru honorer ke dalam basis data resmi pemerintah;

  9. Membuka akses informasi secara inklusif di ruang publik serta mempermudah peluang bagi guru non-ASN untuk memperoleh sertifikasi profesi, termasuk meninjau ulang berbagai prasyarat administratif yang selama ini dinilai menyulitkan mereka;

  10. Membentuk badan pengawas pendidikan mandiri yang anggotanya melibatkan asosiasi profesi guru serta para pakar di bidang pedagogi;

  11. Menjamin ketersediaan alokasi dana stimulan dari APBN dan APBD untuk menyokong keberlangsungan organisasi guru honorer, khususnya dalam rangka peningkatan karier, wawasan keilmuan, proteksi profesi, pengabdian masyarakat, dan kesejahteraan anggotanya;

  12. Melahirkan peraturan perundang-undangan khusus yang secara spesifik mengatur tentang pemberian tunjangan kesejahteraan bagi para guru honorer.

Daftar Pustaka

Peraturan Perundang-Undangan

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional.

Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen.

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.

Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial.

Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional.

Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara.

Republik Indonesia. (2005). Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil.

Republik Indonesia. (2008). Peraturan Pemerintah Nomor 74 Tahun 2008 tentang Guru.

Republik Indonesia. (2025). Peraturan Presiden Nomor 118 Tahun 2025 tentang Rincian APBN Tahun Anggaran 2026.

Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. (2020). Permendikbud Nomor 19 Tahun 2020 tentang Perubahan atas Permendikbud Nomor 8 Tahun 2020 tentang Petunjuk Teknis Bantuan Operasional Sekolah.

Kementerian Pendidikan Dasar dan Menengah. (2026). Peraturan Menteri Pendidikan Dasar dan Menengah Nomor 8 Tahun 2026 tentang Petunjuk Teknis Pengelolaan Dana Bantuan Operasional Satuan Pendidikan.

Kementerian Pendidikan Dasar dan Menengah. (2025). Peraturan Menteri Pendidikan Dasar dan Menengah Nomor 11 Tahun 2025 tentang Pemenuhan Beban Kerja Guru, Pasal 19 ayat (1).

Kementerian Pendidikan Dasar dan Menengah. (2025). Peraturan Menteri Pendidikan Dasar dan Menengah Nomor 1 Tahun 2025 tentang Redistribusi Guru Aparatur Sipil Negara pada Satuan Pendidikan yang Diselenggarakan oleh Masyarakat, Pasal 2 ayat (1).

Kementerian Pendidikan Dasar dan Menengah. (2026). Surat edaran menteri pendidikan dasar dan menengah nomor 7 tahun 2026 tentang penyesuaian pelaksanaan tugas kedinasan pegawai aparatur sipil negara pada Kementerian Pendidikan Dasar dan Menengah.

Jurnal dan Disertasi

Apriliyani, S., & Meilani, R. I. (2021). Studi kasus sistem kompensasi guru honorer di Indonesia. Jurnal Pendidikan Manajemen Perkantoran, 6(2), 177-190.

Fatkhurrohman, M., & Pamungkas, N. L. (2025). Kanalisasi kebijakan jaminan sosial ketenagakerjaan untuk peningkatan kesejahteraan guru honorer di Indonesia. Jurnal Jamsostek, 3(1), 55. https://doi.org/10.61626/jamsostek.v3i1.106

Happy, A. S., & Wibowo, D. H. (2023). Dinamika kesejahteraan psikologis guru honorer laki-laki dewasa madya. Jurnal Psikologi Insight, 7(1), 36.

Kanti, N. S., Madani, M., & Abdi, A. (2023). Analisis Pengangkatan Tenaga Kerja Honorer Menjadi Calon Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) Di Kabupaten Bantaeng. Kajian Ilmiah Mahasiswa Administrasi Publik (KIMAP), 4(3), 660-672.

Kurniawati, E., Ziehad, D. N., Khoerulbariyyah, F. B., & Supendi, P. (2025). Analisis dampak tingkat kesejahteraan terhadap kinerja guru di Indonesia. Al-Munadzomah: Jurnal Manajemen Pendidikan Islam, 4(2), 128-135.

Novalina Seniadini, R. (2026). Pengaruh Job Insecurity dan Beban Kerja pada Kepuasan Kerja Guru Honorer Sekolah Dasar Negeri. Arus Jurnal Psikologi Dan Pendidikan, 5(1), 610-621.

Pitriyani, A., Sanda, Y., Remi, S. N., Yesepa, Y., & Mulawarman, W. G. (2022). Sistem kompensasi dalam menjamin kesejahteraan guru honorer di sekola jn h menengah pertama negeri. Jurnal Basicedu, 6(3), 4004-4015.

Sabon, Simon Sili Sabon. (2022) “Permasalahan Pengelolaan Guru Honorer pada Jenjang Pendidikan Dasar.” Jurnal Penelitian Kebijakan Pendidikan 15, no. 2: 119-126.

Saidun Hutasuhut, dkk. (2025). Kesejahteraan guru di Indonesia. Future Academia: The Journal of Multidisciplinary Research on Scientific and Advanced, 3(1), 233. https://doi.org/10.61579/future.v3i1.277

Sitaman. (2022). Pengaruh kesejahteraan terhadap motivasi mengajar guru pada SMPN 11 Kota Bima. JUEB: Jurnal Ekonomi dan Bisnis, 1(1), 1-5.

Virginia, & Gunardi Lie. (2026). Perlindungan Hukum Terhadap Hak Guru Honorer Atas Upah dan Jaminan Sosial Dalam Perspektif Hukum Ketenagakerjaan di Indonesia. Justice Amnesty Law and Undoing Journal, 2(1), 258–262.

Artikel

Musfah, J. (2019, Januari 4). Dilema guru honorer. Universitas Islam Negeri Syarif Hidayatullah Jakarta. https://uinjkt.ac.id/index.php/id/dilema-guru-honorer

Website

Badan Pemeriksa Keuangan Perwakilan Provinsi Sumatera Barat. (2018, January 2). Gaji honorer tak tersedia di pos belanja langsung. https://sumbar.bpk.go.id/gaji-honorer-tak-tersedia-di-pos-belanja-langsung/

Federasi Serikat Guru Indonesia & Ikatan Guru Indonesia. (2024). Riset tentang upah guru honorer di Indonesia. https://fsgi.or.id/

Haeri. (2024, 4 Agustus). Guru Honorer yang Dipinggirkan. Kompas.id. https://www.kompas.id/artikel/guru-subaltern

IDEAS. (2024, Mei 22). Survei IDEAS: 74 persen guru honorer dibayar lebih kecil dari upah minimum terendah Indonesia. Institute for Demographic and Poverty Studies. https://ideas.or.id/news/survei-ideas-74-persen-guru-honorer-dibayar-lebih-kecil-dari-upah-minimum-terendah-indonesia/2024/

Jambiupdate.co. (2020, Februari 13). Honorer tanggung jawab Pemda. Jambi Update. https://www.jambiupdate.co/read/2020/02/13/80447/honorer-tanggung-jawab-pemda/

Kemendikdasmen. (2026, Januari 26). Kemendikdasmen anggarkan Rp14 triliun di tahun 2026 untuk guru non-ASN. Puslapdik Kemendikdasmen. https://puslapdik.kemendikdasmen.go.id/kemendikdasmen-anggarkan-rp14-triliun-di-tahun-2026-untuk-guru-non-asn/

Kemenko PMK. (2023, Juni 4). Kemenko Pmk Dorong Dana Desa Untuk Insentif Guru Honorer. https://www.kemenkopmk.go.id/kemenko-pmk-dorong-dana-desa-untuk-insentif-guru-honorer

Kementerian Keuangan Republik Indonesia. (2025). Buku II Nota Keuangan Tahun Anggaran 2025. https://media.kemenkeu.go.id/getmedia/84501460-c812-45dd-9bc7-25185df35160/Buku-II-Nota-Keuangan-APBN-TA-2025.pdf?ext=.pdf

Kementerian Keuangan. (2025). Informasi APBN 2025 Akselerasi Pertumbuhan Ekonomi yang Inklusif dan Berkelanjutan. https://media.kemenkeu.go.id/getmedia/c4cc1854-96f4-42f4-95b8-94cf49a46f10/Informasi-APBN-Tahun-Anggaran-2025.pdf?ext=.pdf

Kementerian Pendidikan Dasar dan Menengah. (2025). Guru Sekolah Swasta Perlu Tingkatkan Kompetensi Melalui PPG. https://puslapdik.kemendikdasmen.go.id/guru-sekolah-swasta-perlu-tingkatkan-kompetensi-melalui-ppg/.

Kompas.com. (2023, November 24). DPRD DKI temukan ada guru SDN di Jakarta terima gaji Rp300 ribu. https://megapolitan.kompas.com/read/2023/11/24/17472691/dprd-dki-temukan-ada-guru-sdn-di-jakarta-terima-gaji-rp-300-ribu

Kompas. (2022, Oktober 9). Guru, profesi yang paling banyak jadi korban pinjol ilegal. Money Kompas. https://money.kompas.com/read/2022/10/09/115621926/guru-profesi-yang-paling-banyak-jadi-korban-pinjol-ilegal?page=all

Masriadi, & Assifa, F. (2024, 5 Agustus). 3.533 honorer di Aceh Utara diberhentikan. Kompas. https://regional.kompas.com/read/2024/08/05/185025078/3533-honorer-di-aceh-utara-diberhentikan

NSW Department of Education. (2024). Casual and temporary teaching. Careers at Education. https://education.nsw.gov.au/about-us/careers-at-education/roles-and-locations/roles-at-education/teaching/casual-and-temporary-teaching

Tempo.co. (2024, Juli 15). Dinas Pendidikan Jabar buka suara soal guru honorer tergeser oleh PPPK. Tempo. https://www.tempo.co/politik/dinas-pendidikan-jabar-buka-suara-soal-guru-honorer-tergeser-oleh-pppk--39833

Tribunnews. (2022, Desember 3). UMK Sumba Timur 2023 naik 7,5 persen, mengacu UMP NTT. Kupang Tribunnews. https://kupang.tribunnews.com/2022/12/03/umk-sumba-timur-umr-tahun-2023-kabupaten-sumba-timur-naik-75-persen

Contact us

KELOMPOK RISET DAN DEBAT

FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS DIPONEGORO